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美国国家安全战略的连续性与多变性

时间:2018-02-23 16:39:00

  尽管美国政府只是对外界公开了其中的一小部分,但《美国国家安全战略报告》无疑是最能体现美国国家安全战略的文件。纵观21世纪以来美国政府颁布的五部国家安全战略报告,我们既可以从中发现美国国家安全战略的连续性,也可以窥见不同时期美国国家安全战略的变化与差异。而其中变化比较大的,就包括中国在美国国家安全战略中的定位。

  《美国国家安全战略报告》,是根据美国国会通过的《1986年戈德华特—尼古拉斯国防部重组法案》,美国总统应该每年向国会提交的重要文件。尽管《美国国家安全战略报告》并不能完全反映历届政府的国家安全与外交战略,但《美国国家安全战略报告》依然是最能体现美国国家安全与外交战略的重要文件。

  进入21世纪以来,小布什、奥巴马和特朗普三任总统已经先后颁布了五部《美国国家安全战略报告》。纵观这五部《美国国家安全战略报告》,我们既可以看出这一时期美国国家安全战略的连续性,又可以看出美国国家安全战略的多变性和差异性。决定美国国家安全战略连续性的自然是美国的国家利益,而导致美国国家安全战略多变性和差异性的原因则是多方面的。本文拟通过对21世纪以来颁布的五部《美国国家安全战略报告》进行比较研究,分析美国国家安全战略的连续性和多变性,以及特朗普政府国家安全战略的发展趋势。

  美国国家安全战略的连续性

  美国的国家安全战略具有很强的连续性,这种连续性既体现在美国国家安全战略的基本目标上,也体现在美国国家安全战略的基本原则和理念上,同时还体现在实现国家安全战略的手段和途径等方面。

  从战略目标来看,美国国家安全战略的连续性,主要体现在以下几个方面。

  第一,美国的国家安全战略,首先是保证美国国土、设施和民众免受任何国家和非国家行为体的威胁。如小布什政府在第一个《美国国家安全战略报告》中所指出的:“保卫我们的国家不受敌人侵害,是联邦政府首要和基本的承诺。”奥巴马政府也强调,“本届政府最重要的责任就是确保美国人民的安全”。特朗普政府同样声称将美国公民的安全“放在第一位” 。尽管不同政府对美国所面临的安全威胁有不同的认识,但总体来看还是有相当大的共识,如都认可恐怖主义是美国面临的主要威胁之一;都将大规模杀伤性武器的扩散,如所谓的“无赖”“流氓”或“敌对”国家、非国家行为体获取核武器、化学和生物武器视为对美国的威胁;亦将跨国犯罪组织、网络攻击与犯罪视为美国政府及公众所面临的重大安全威胁。

  第二,促进国家利益与经济繁荣是美国国家安全战略的重要目标之一。从小布什到特朗普,美国国家安全战略一直都强调促进美国国家利益与繁荣的重要性。“通过自由市场和自由贸易开创全球经济增长的新时代”,是小布什政府执政时期美国国家安全战略的目标;奥巴马政府则将繁荣的美国经济视为美国领导地位的基础,“在一个开放和促进机会与繁荣的国际经济体系中,保持美国经济的强大、创新和增长”被定位为美国的持久利益。特朗普政府更是第一次战略性地提出:“经济安全就是国家安全”,他的国家安全战略要求“重建美国的经济实力,恢复对美国经济模式的信心” 。

  第三,笃信美国的价值观念,将美国视为世界政治民主与经济自由的典范,是美国国家安全战略的又一核心内涵。小布什政府国家安全战略明确指出:“自由的价值观对于每个社会的每一个人都是理所当然的,保护这些价值观不受敌人的侵犯,是全世界热爱自由的男女老少的共同愿望。”奥巴马政府更是将价值观视为关系到持久国家利益、“美国国家安全最宝贵的财产”,认为美国的长期安全与繁荣有赖于对普世价值的坚定支持。特朗普对价值观念并非特别热衷,但他也认为,“对世界上大多数人来说,美国的自由是鼓舞人心的,美国将永远与世界上那些追求自由的人站在一起,我们将依然是全世界自由的灯塔和机会” 。

  为实现美国国家安全战略目标,美国政府十分重视盟友在美国国家安全战略中的地位和作用。如小布什的国家安全战略就强调,“通过组织尽可能广泛的联盟来实施其战略”的重要性,并承认“如果没有加拿大和欧洲盟友和朋友的持续合作,美国几乎难以在世界上取得持续不断的成果”。他尤其强调美国的亚洲盟友在反恐战争中充当了“地区和平和稳定的支柱”。奥巴马政府的国家安全战略同样重视美国“最亲密的朋友和盟友”,并认为“美国的国家安全依靠这些充满活力的盟友”,美国要让这些盟友成为“积极的合作伙伴,参与解决需要优先关注的全球及地区安全问题” 。特朗普政府也认为,在美国的国家安全战略体系中,盟友与合作伙伴至关重要,他们不仅有利于维护地区权力平衡,而且可以增强美国的实力、扩大美国的影响力。

  大国的协调与合作是实现美国国家安全战略的重要组成部分,也是21世纪以来历届美国政府的共识。小布什政府认为,发生在美国的“9·11”事件从根本上改变了美国与全球其他主要力量之间的关系,并“与俄罗斯、印度和中国领导人一起制定积极的合作议程”,“就基本原则达成真正全球共识的进程正在缓慢形成”。而在奥巴马政府看来,极端暴力主义、大规模杀伤性武器的扩散、气候变化和全球经济危机等问题,是对所有国家的挑战,这些问题需要美国“继续深化与21世纪其他‘影响力中心’(包括中国、印度和俄罗斯)的合作”。特朗普的国家安全战略报告,将中国和俄罗斯列为美国的“战略竞争对手”,但同时又表示,“美国会继续寻求与中国的合作”。

  美国国家安全战略之所以具有较强的连续性,最根本的原因就在于:美国的国家利益没有发生根本改变,国际格局没有发生颠覆性变化,美国的盟友与合作伙伴也没有发生太大的变化;而美国面临的主要问题如经济繁荣问题、大规模杀伤性武器的扩散、恐怖主义、网络威胁等则具有较强的连续性。这决定了美国国家安全战略的相对稳定性和连续性。

  美国国家安全战略的变化与差异

  尽管21世纪美国的国家安全战略表现出很强的稳定性和连续性,但毫无疑问,21世纪以来近20年的时间,这个世界还是发生了相当大的变化;一些全球性问题也在发生着微妙的变化;美国也发生了三次政党轮替,华盛顿的政治舞台上出现了三任总统、五届政府。国内外环境的变化、政党理念的差异、总统个人价值判断的不同,种种因素都决定了美国国家安全战略会体现出一定程度的变化和差异。这些变化和差异主要表现在以下几个方面。

  首先,不同政府对美国所面临的主要安全威胁的认知有所差异。小布什政府认为,美国面临的“最严重的威胁在于极端主义和技术的结合”,美国的当务之急是“破坏和摧毁遍及全球的恐怖组织”,并防止“无赖国家”和恐怖分子“利用大规模杀伤性武器威胁我们和我们的盟国” 。但在奥巴马政府看来,美国人民所面临的最大威胁是“大规模杀伤性武器,特别是暴力极端分子寻求核武器及核武器向多国扩散所造成的危险”。尽管特朗普政府也承认上述因素对美国构成威胁,但与之相比,中国和俄罗斯等“修正主义强权”才是美国最主要的威胁。而在五角大楼2018年1月20日公布的《2018年美国国防战略概要》中,更是明确指出:中、俄等修正主义强权发起的“国家间战略竞争,而非恐怖主义,现在已经成为美国国家安全的首要忧患”,报告指责中国和俄罗斯“想要重塑世界,将世界纳入其威权主义模式的轨道,同时攫取干涉其他国家经济、外交和安全决策的权力” ,吹响了重回传统的大国间竞争集结号。另外,对于小布什和奥巴马政府国家安全战略报告中所列举的、威胁美国国家利益的气候变化问题,特朗普政府的国家安全战略报告则刻意回避。

  其次,实现美国经济繁荣的手段各不相同,尤其是对待自由贸易的政策差异较大。小布什政府执政的八年,一直试图通过自由市场和自由贸易开启全球经济增长的新时代,并带动美国经济的增长;奥巴马政府更是致力于打造高标准的多边投资与贸易协定,包括《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)和《跨大西洋贸易和投资伙伴关系协定》(TTIP),认为此举将把美国置于“涵盖全球经济三分之二的自由贸易区中心”。而特朗普的国家安全战略报告,则是一直在强调“公平与互惠”的贸易体系或贸易关系,抱怨一些国家利用多边贸易体系的规则,给美国造成贸易赤字。报告指出,美国将不再对“违规、欺骗和经济侵略熟视无睹”。正是在这一理念驱使下,美国退出了TPP,并与加拿大和墨西哥重启了《北美自贸协定》谈判。

  再次,推行价值观、输出民主的热情不一,手段亦有所不同。小布什与奥巴马政府在输出美国民主与价值观方面更为积极和主动,而特朗普政府则意兴阑珊。小布什政府是“民主和平论”的推崇者,坚信在海外推动民主可以加强国际稳定、减少地区冲突,打击恐怖主义和极端主义。为此,小布什政府的国家安全战略明确表示,“将积极致力于把民主、发展、自由市场和自由贸易的希望带到世界的每一个角落”。在小布什时代,美国还开启了以战争和武力手段在其他国家“建设民主”的尝试。

  与小布什政府相比,奥巴马更强调美国的榜样力量,认为“美国的榜样力量比任何其他行动都更有助于自由与民主的传播”;美国的“制度实力和对法治的尊重树立了民主治理的榜样,当我们在国内坚持我们价值观的时候,我们就能更好地在全世界促进这些价值观” 。在海外,美国则是集中精力和资源,支持新兴民主国家(如亚洲的缅甸和北非的突尼斯)“民主改革”。

  相对而言,特朗普政府在价值观念领域的政策体现了其一贯的“美国优先”原则,即重点关注美国国内的自由与人权问题。特朗普政府优先关注的领域分别是:支持维护个人尊严、击溃跨国恐怖组织以保护美国人民、保障妇女和青年参与民间活动和经济生活、保护宗教自由和宗教少数等。可见,特朗普政府的价值观念战略,充其量是把美国作为自由与民主的榜样。

  此外,在强调美国在国际事务中的领导地位方面,三位总统的国家安全战略亦各有特色。小布什政府将“领导数量越来越多的民主国家应对形势的挑战”视为美国国家安全战略的第二个支柱,强调“美国必须充当领袖的角色”。但小布什政府对美国如何在国际事务中发挥领导作用并未着墨。

  比较而言,奥巴马政府的国家安全战略对美国的领导地位、领导能力的建构等有着更为成熟的思考。奥巴马政府认为:“没有哪个国家比美国更有优势作为全球化时代的领导”。在奥巴马政府看来,重振美国的领导地位,关键在于两个方面:国内建设——让美国经济保持活力;身体力行,践行美国对民主、人权和法治的承诺;在国际事务中,为塑造应对当前挑战等国际体系而努力;强调美国对国际秩序的承诺等等。

  “美国优先”是特朗普政府国家安全战略的基石,美国的领导地位同样是服务于“美国优先”的大原则。特朗普政府决心在太空和网络空间领域发挥美国的领导力,为上述领域制定国际规范;发挥美国的领导力,维护美国利益攸关地区的国际秩序;在国际政治和安全机构中发挥美国的领导力,维护美国及盟友的安全;在联盟中发挥美国的领导力,督促盟友在联盟中切实承担更多的责任和义务等等。显然,极端的利己主义,构成了特朗普发挥美国领导地位的基础。

  美国国家安全战略与中国

  作为世界最大的且快速发展和崛起的发展中国家,中国自然会引起21世纪《美国国国家安全战略报告》的重点关注。从小布什政府到奥巴马政府,美《美国国国家安全战略报告》对中国的定位变化不可谓不大,这种变化既体现了中美两国实力对比的变化,也体现了中美关系的复杂性。

  小布什政府刚上台时,曾经将中国定位为战略对手。但“9·11”事件发生后,美国国家安全战略迅速做出调整。美国将与中国的关系视为“我们促进建立一个稳定、和平和繁荣的亚太地区战略的一个重要组成部分”,并表示:“美国寻求与一个正处于变革中的中国建立一种建设性的关系”;小布什第二任期的《美国国家安全战略报告》,更是将中国视为“全球事务的参与者”(Global Player),希望中国扮演“负责任的利益攸关方”(Responsible Stakeholder)角色。总体来看,小布什政府的国家安全战略对中国充满了矛盾的心态。一方面,小布什政府的国家安全战略确信,中美两国在很多领域具有共同利益。这些领域包括反对和打击恐怖主义、维护地区和平与稳定、防止大规模杀伤性武器的扩散、环境保护等人类面临的共同威胁方面等等。美国希望中国在这些领域发挥更为积极的作用,承担更多的责任,与美国共同维护国际体系的正常运转。另一方面,小布什政府的国家安全战略对中国又表现出相当程度的不放心。美国最大的担心在于它对中国战略选择的不确定性。“在寻求可以威胁到其在亚太地区邻国的先进军事力量时,中国采用的是一种过时的方式”;美国还担心,中国以“不透明的方式持续进行军事扩张”“锁定全球能源供应”等行为。因而,《美国国家安全战略报告》警告:一旦认定中国的战略选择不正确,美国将“对其他可能出现的情况采取对冲措施” 。

  奥巴马总统时期,《美国国家安全战略报告》对中国的态度呈现出前后明显不一致的特点。在奥巴马的第一个任期,美国国家安全战略对中国更加强调合作;而奥巴马第二个任期的国家安全战略报告,则更加强调双方在一些领域的竞争关系。

  奥巴马的第一份《美国国家安全战略报告》,表示将“继续寻求与中国建立积极合作的全面关系”,并希望中国在推进全球经济复苏、应对气候变化、防止大规模杀伤性武器扩散、维护地区和平等问题上,“担当起负责任的领导角色”。为应对中美所面临的共同挑战,双方将发展“务实而有效的双边关系”;在安全领域,美国国家安全战略仅表示“关注中国的军事现代化”。作为双方积极合作的象征,中美两国建立了战略与经济对话机制,通过对话解决更广泛领域的问题,增进双方的军事联系并减少猜忌。

  但在奥巴马总统的第二个任期,《美国国家安全战略报告》的基调明显发生了变化。尽管美国依然承认,美中两国的合作范围前所未有,美国也表示“欢迎一个稳定、和平和繁荣的中国的崛起”,但美国更加强调,美国对中国的军事现代化“保持警觉,并拒绝通过恐吓解决领土争端”;表示美国将“从强势地位管控竞争,同时坚持要求中国在从海上安全到贸易和人权等问题上,遵守国际规则和规范”。另外,在谈到一些全球事务和地区事务时,尽管没有点中国的名,但奥巴马政府针对中国的意图相当明显,总的方针是要求中国遵守国际规范。

  特朗普政府的国家安全战略报告直接把中国列为美国的战略竞争对手,甚至取代恐怖主义,与俄罗斯一起并列为美国国家安全的首要威胁。

  特朗普政府的国家安全战略判断,从战略层面来看,“强权竞争这个本已被历史淘汰的现象再度回归。中国和俄罗斯在尝试重新奠定他们对地区和全球的影响力。今天,他们正在部署的军事存在将在危难之时把美国阻挡在外,美国在非战争时代,在关键通商地区自由航行的能力也将受到挑战。总而言之,他们正挑战美国的地缘政治优势”。美国指责中国持续进行的军事现代化,近期目标是寻求获得印太地区的霸权,并在未来取代美国在全球的主导地位。

  在印太地区,美国指责中国正在通过其经济能力,诱导或惩罚该地区内的其他玩家,影响该地区项目的运作,以及通过军事威胁暗示的方式说服其他国家配合自己的政治和国家安全目标;中国在南中国海大搞基础设施建设并军事化的企图,危害到贸易的自由流通,威胁到其他国家的主权,并破坏地区稳定。中国正快速推动的军事现代化进程,是以限制美国对该地区的干涉能力为目标。

  在经济领域,《美国国家安全战略报告》对中国的指控有以下几个方面:一是中国侵犯美国的知识产权;二是通过网络经济战争和其他复杂而非法的方式,侵蚀美国的企业和经济。除此之外,还通过大多合法的渠道和关系,获取各领域的专业人才,“侵蚀美国长期的竞争优势”;中国试图通过他们在发展中国家的投资,来扩大影响力,并获取针对美国的竞争优势;在非洲,中国的部分行为正破坏非洲国家的长期发展,包括腐蚀其精英群体,霸占其自然资源开采产业,并令这些国家陷入无法持续的、巨额的债务之中。

  特朗普政府的国家安全战略报告,连同美国国防部颁布的《2018年美国国防战略概要》,赋予未来美国对华关系以“长期战略竞争”的色彩,而且这种竞争几乎在所有重要领域和地区展开。

  结论

  特朗普政府的国家安全战略报告和《2018年美国国防战略概要》相继出台,昭示着特朗普政府的大战略已经基本成型。对特朗普政府的大战略及其可能产生的影响,可以大致做出如下判断。

  首先,美国大战略的核心是围绕如何“让美国再次强大”,强调的是“美国优先”,美国的国家安全战略、外交战略必须体现“美国优先”的原则。

  其次,传统大国政治中的“长期战略竞争”重新成为美国国家安全战略的中心。但战略竞争不同于战略对抗,也不排斥大国间的合作,是介于对抗与合作之间的一种模式。在具有共同利益领域里的合作,不同利益领域里的竞争,将成为美国处理与其他大国,尤其是美国与中国关系的常态。

  最后,过于强调“长期战略竞争”的大战略,将导致美国将更多的资源用于军事和国防领域。2017年和2018年美国国防开支连续两个财政年度的高速增长已经说明了这一点。重蹈苏联在冷战时期的覆辙,落入军备竞赛的陷阱,加速美国的衰落过程——出现这种结果的可能性明显在增加。

  (作者系浙江大学世界史所暨美国研究中心教授 本文转自《当代世界》总第435期)

原标题:美国国家安全战略的连续性与多变性
来源:人民网  作者:刘国柱  编辑:杨琦
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